自1月23日武漢宣布“封城”以來(lái)，我國的嚴格應對方針與策略已取得明顯成效。與當前仍然處于疫情暴發(fā)高峰的歐美主要國家相比，付出與回報的差異是明顯的。

作為疫情防控的重要保障體系，交通運輸應急管理在這場(chǎng)疫情防控阻擊戰中發(fā)揮了極其重要的作用，也暴露了不少問(wèn)題。

筆者回顧近幾個(gè)月交通運輸應急管理策略與應對實(shí)踐，結合目前已頒布實(shí)施的相關(guān)應急管理政策，對新冠肺炎疫情防控期間交通運輸應急管理存在的若干問(wèn)題進(jìn)行反思，并對未來(lái)交通運輸應急管理體系建設與應對能力提升提出幾點(diǎn)建議。

交通運輸應急管理尚存在若干問(wèn)題

交通運輸保障的對象與邊界問(wèn)題?！锻话l(fā)公共衛生事件應急條例》部分條款明確了防疫物資的應急保障，但并沒(méi)有明確由突發(fā)公共衛生事件應急處置帶來(lái)的保障經(jīng)濟與社會(huì )正常運行的出行和物資運輸問(wèn)題。

嚴格意義上講，在應急處置過(guò)程中，滿(mǎn)足人們日常生活的基本需求，也應該是交通運輸保障的對象與內容。與之對應的就是，疫情防控期間的“軟”隔斷措施如何確保應急保障通道的正常，這應該是邊界問(wèn)題。

交通運輸服務(wù)的價(jià)格監管問(wèn)題。隨著(zhù)疫情防控重點(diǎn)階段性轉換，交通運輸的供需關(guān)系同步發(fā)生轉變。在一些城市交通、區域交通或是國際交通領(lǐng)域中，發(fā)生了價(jià)格上漲以及擾亂市場(chǎng)秩序的問(wèn)題。但由于交通服務(wù)并非普通商品，即使是在正常運行狀態(tài)下，也存在著(zhù)一定的監管困難。

消費者權益保障問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題主要集中表現在民航機票的退改簽方面，雖然在疫情防控期間民航局先后多次發(fā)布了關(guān)于做好機票退改簽服務(wù)要求的通知，但由于政策生效時(shí)間與企業(yè)執行時(shí)間的差異，以及民航局政策對國內外航空公司的管制有效性差異，仍然發(fā)生了大量的消費投訴事件。再加上機票銷(xiāo)售的開(kāi)放性，以及銷(xiāo)售渠道的多樣性，更加劇了這一問(wèn)題的復雜性。

完善體系建設 提升應對能力

細化突發(fā)事件分類(lèi)與應對策略?！督煌ㄟ\輸突發(fā)事件應急管理規定》基本繼承了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中關(guān)于突發(fā)事件的定義，但進(jìn)一步明確為“造成或者可能造成交通運輸設施毀損，交通運輸中斷、阻塞，重大船舶污染及海上溢油應急處置等，需要采取應急處置措施，疏散或者救援人員，提供應急運輸保障的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會(huì )安全事件”。這里明顯區分成兩個(gè)方面，即交通運輸體系自身的突發(fā)事件，和會(huì )對交通運輸體系造成影響的突發(fā)事件。

更為重要的是，即便不考慮上述定義中兩個(gè)方面的不同，“自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會(huì )安全事件”等突發(fā)事件的屬性與對交通運輸體系造成的影響也是差異巨大的，由此帶來(lái)的交通運輸應急管理在不同事件中的響應方式與處置策略也會(huì )明顯不同。

譬如，自然災害、事故災害等對交通運輸體系造成的可能是直接的物理性損壞與運行網(wǎng)絡(luò )的影響，但公共衛生事件與社會(huì )安全事件對交通運輸體系帶來(lái)的只是“軟環(huán)境”影響。因此，有必要在相關(guān)的管理政策中根據不同突發(fā)事件的類(lèi)別對交通運輸應急管理模式、響應方式和應對策略等作出相應的區分要求與安排。

強化應急管理指揮關(guān)口上移。應急處置關(guān)口前移，這是我們在應急管理過(guò)程中強調最多的，也是做得最好的。但應急管理指揮關(guān)口能夠有效上移，卻是在突發(fā)事件應急管理過(guò)程中對行業(yè)主管部門(mén)統籌協(xié)調能力的考驗。

《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第四條明確規定“國家建立統一領(lǐng)導、綜合協(xié)調、分類(lèi)管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”；第十七條規定“國務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據各自的職責和國務(wù)院相關(guān)應急預案，制定國家突發(fā)事件部門(mén)應急預案”。前者強調了管理組織問(wèn)題，后者強調了管理職責問(wèn)題，但在實(shí)際應急處置過(guò)程中的流程與關(guān)口如何設計，卻并沒(méi)有明確，而且還容易形成“條塊分割”的缺陷。

強化應急管理指揮關(guān)口上移的核心就是要加強交通運輸應急預案的系統性、全面性與協(xié)調性。突發(fā)事件的區域內整體應急預案無(wú)疑是屬地政府為主體，但區域對外的運輸通道設置以及應急管理，顯然需要行業(yè)主管部門(mén)來(lái)統籌安排。防控的隔離措施，在交通運輸通道設置過(guò)程中，必然會(huì )遇到跨區域的難題，如何隔離、隔離什么、隔離方式如何，顯然都是屬地政府難以協(xié)調的。

事實(shí)上，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《交通運輸突發(fā)事件應急管理規定》中對上述問(wèn)題作出了回應，但強調的日常行政管理體系間的銜接，未能直接與應對突發(fā)事件時(shí)的當事行政區域這一主體對應，難免會(huì )影響到相關(guān)應急預案的可操作性。

加強應急響應等級劃分標準的量化。俗話(huà)說(shuō)“兵馬未動(dòng)、糧草先行”，疫情防控阻擊戰的物資儲備與調配的職責雖然不在交通運輸部門(mén)，但完成物資調配的交通運輸方案設計肯定在交通運輸部門(mén)。

因此，在應對類(lèi)似公共衛生這種突發(fā)事件時(shí)，需要依據疫情發(fā)展的趨勢、影響的范圍、對交通運輸網(wǎng)絡(luò )沖擊，以及國家相應儲備物資配送體系等基礎信息進(jìn)行整理分類(lèi)，對形成量化的指標體系實(shí)施監測，并在建立主動(dòng)評估模型的基礎上設計相應的應急預案，從而形成與國家相應響應等級對應的快速交通運輸保障體系。

譬如在此次應對新冠肺炎疫情過(guò)程中，先后實(shí)施的對航空公司航班補貼，快速的客改貨管理機制，以及國際航線(xiàn)航班的調整和管控策略等，都是基于對交通運輸數據流量和疫情發(fā)展態(tài)勢相結合而作出的應對。

未來(lái)，可以在總結此次疫情防控經(jīng)驗的基礎上，建立更加精準的量化監測與評估模型，增強交通運輸保障應對策略的主動(dòng)性。

提升應急預案的系統性和敏捷性。對于交通運輸自生的突發(fā)事件，應急預案的系統性與敏捷性是毋庸置疑的。但對非自生性的突發(fā)事件應對，交通運輸保障的復雜性更加明顯，既涉及到民生保障問(wèn)題，也涉及應急保障問(wèn)題。

因此，基于非自生性突發(fā)事件，提升交通運輸應急預案的系統性和敏捷性必須做到如下三點(diǎn)：一是要確保交通運輸網(wǎng)絡(luò )的完整性與有效性，既要滿(mǎn)足生產(chǎn)與生活對交通運輸的基本需求，又要確保應對突發(fā)事件應急交通運輸保障的及時(shí)性與高效性；二是要強化綜合運輸與多式聯(lián)運的協(xié)調性與連接性，既要考慮運輸服務(wù)企業(yè)自身的生存問(wèn)題，也要考慮運輸服務(wù)企業(yè)在應急保障中的主動(dòng)性；三是要加強交通運輸保障的靈活性，航空運輸中的快速客改貨措施是常見(jiàn)的應對措施，但對于有著(zhù)完善的高速鐵路網(wǎng)的中國而言，還應該考慮如何充分利用高速鐵路運輸服務(wù)的問(wèn)題，譬如高鐵的客改貨是否有可能。

當然，還有一點(diǎn)是需要重點(diǎn)思考的問(wèn)題，即突發(fā)事件發(fā)生后的交通運輸服務(wù)價(jià)格監管問(wèn)題。這是個(gè)老大難問(wèn)題，即便是正常時(shí)期，也依然存在，這需要充分考慮主管部門(mén)的設置或職責調整的問(wèn)題。